Concepto
El acto administrativo tiene una gran importancia teórica y práctica. Teórica porque, al fin y al cabo, va a permitir a través de su impugnación ante los Tribunales hacer realidad el principio de legalidad de la
Administración. Y práctica porque, en efecto, para todos y cada uno de los ciudadanos es de la mayor trascendencia identificar el acto administrativo que les permite iniciar una acción ante los Tribunales para pedir el control contencioso-administrativo del acto que les afecta.
La Administración Pública realiza múltiples actos, pero no todos están sujetos al Derecho Administrativo,
sino que pueden estar sujetos al derecho privado o laboral. Ello determina la necesidad de distinguir, por una parte, de entre todos los actos de la Administración, aquellos que, por no ser actos administrativos, no están sujetos a control por la jurisdicción contencioso-administrativa, sino por otras jurisdicciones. Por otra parte, la necesidad de distinguir, de entre los actos administrativos aquellos que son susceptibles de impugnación de los que no lo son (los actos de trámite o los actos materiales de la Administración o de sus servidores que no son actos administrativos propiamente).
Se puede definir el acto administrativo como: «cualquier declaración de voluntad, juicio, deseo o conocimiento, juicio, realizada por un sujeto de la Administración pública en el ejercicio de una potestad administrativa (distinta de la potestad reglamentaria)».
Clases de Actos administrativos
Son miles los actos administrativos que producen cada día las Administraciones públicas, cada uno con sus características peculiares y cada uno versando sobre una materia diferente. Cada acto es singular porque o se refiere a sujetos distintos, o tiene objetos diferentes o se dicta en circunstancias distintas. Ello hace conveniente tratar de clasificar los actos administrativos de forma que se Los criterios de clasificación de los
actos administrativos pongan de manifiesto los elementos que pueden tener en común algunos de ellos
y de esa forma podremos comprender mejor las características de los mismos.
En atención a la posición en el procedimiento los actos pueden clasificarse en actos de trámite y actos definitivos.
Los definitivos son los que ponen fin al procedimiento de que se trate y, por eso mismo, son recurribles, en tanto que los actos de trámite son todos aquellos que se producen en el seno de un procedimiento y que conducen al acto definitivo (el acuerdo de iniciar el expediente, el acto que abre el trámite de audiencia, el acto por el que se admite una prueba propuesta, o por el que se pide un informe a otro órgano administrativo). Los actos de trámite no son recurribles, normalmente, pero pueden serlo si deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o producen indefensión o determinan la imposibilidad de continuar el
procedimiento en cuyo caso sí serían recurribles.
En atención a la posición del acto en relación a los recursos utilizables pueden clasificarse en actos que ponen fin o no a la vía administrativa.
Ponen fin a la vía administrativa los actos administrativos cuando no cabe recurso en dicha vía, no quedando otra alternativa que acudir al recurso contencioso-administrativo ante los Jueces y Tribunales de este orden
jurisdiccional.
En atención a su recurribilidad puede hablarse de actos firmes o no firmes.
Cuando el interesado ha dejado pasar los plazos de recurso ocurre que un acto que era recurrible inicialmente se transforma en un acto firme a consecuencia de la propia conducta del interesado de no recurrirlo por lo que ya no podrá interponer con éxito el recurso, pues será considerado extemporáneo o fuera de plazo.
El acto firme lo puede ser también en virtud del consentimiento, es decir, no solo por haber dejado pasar el plazo, sino por haber aceptado de modo expreso el acto que podía recurrir. El acto firme determina que si después se vuelve a reproducir idéntica solicitud a la primeramente denegada y no recurrida, la segunda resolución se considera confirmatoria de la primera que devino firme, lo que determina que se acabe considerando que la segunda resolución es puramente confirmatoria –cuando es idéntica– de la primera por lo que no podrá recurrirse con éxito.
En atención a la forma de manifestarse, los actos pueden clasificarse en actos expresos, presuntos o tácitos.
Actos expresos son aquellos que se dictan y notifican a los interesados resolviendo expresamente y poniendo fin al procedimiento. Frente a ello el acto presunto es el que, en virtud del silencio administrativo, la Ley presume que el transcurso de los plazos tiene un significado que equivale a una resolución
positiva o negativa. Los actos tácitos son aquellos que, sin que exista resolución sobre la cuestión planteada en el seno de un procedimiento o incluso en defecto de todo procedimiento, puede entenderse que se han producido por actos posteriores, anteriores o coetáneos de la Administración de los que puede deducirse la
existencia implícita de una resolución
En atención al destinatario de los actos estos podrían ser clasificados en actos singulares o generales.
En los actos singulares el acto se dirige a una persona o a varias –incluso a muchas– pero todas ellas identificadas. En los actos generales se dirigen a una pluralidad indeterminada de sujetos. La trascendencia de la distinción se refleja en el régimen de comunicación de los actos: notificación
personal o publicación en Diarios oficiales o, en su caso, periódicos de amplia
circulación
Por su contenido pueden ser constitutivos o declarativos, según creen, modifiquen o extingan una situación jurídica (concesión de una beca) o se limiten a declarar o constatar un hecho (una certificación o la inscripción en el padrón). Pueden ser también favorables o de gravamen según otorguen alguna ventaja o
amplíen la esfera de los derechos de los interesados o por el contrario la restrinjan o limiten.
Por su contenido y por su relación con la potestad en virtud de la cual se dictan los actos podrían clasificarse en reglados o discrecionales, según la potestad que les sirve de fundamento sea una potestad reglada o discrecional.
Por su naturaleza se distingue entre los actos administrativos y los actos políticos.
En realidad el acto político no es un acto administrativo y, por tanto, no está sujeto al régimen de recursos administrativos y al control judicial, sin perjuicio de lo que luego se dirá. Como se recordará el Consejo de Ministros adopta decisiones administrativas perfectamente controlables por los Tribunales (denegación de una concentración de empresas de acuerdo con la Ley de Defensa de la Competencia o autorización de la misma con condiciones). Pero aparte de ese tipo de resoluciones puede adoptar otras, que tienen naturaleza política.
Por razón de la forma en que se dictan puede distinguirse entre actos unilaterales o consensuales.
El acto unilateral es el tradicional acto administrativo que se dicta unilateralmente por la Administración sin el previo consentimiento de los ciudadanos –lo que no quita que puedan haber contactos para conocer el alcance de lo que piden y conciliarlo con los intereses públicos, pero el acto se dicta con plena libertad del órgano sin haber contraído obligación alguna–. Por el contrario el acto consensual es una novedad de la LRJPAC. En el mismo se introducen algunos límites evidentes como el de que los actos consensuales no pueden ser contrarios al ordenamiento jurídico ni pueden versar sobre materias no susceptibles de transacción, ni supondrán alteración de las competencias atribuidas a los órganos administrativos.
El acto consensual puede ser, él mismo, finalizador del procedimiento o insertarse en el mismo con carácter previo, vinculante o no, a la resolución que le ponga fin. En todo caso al acto consensual se llega libremente por la Administración que no está obligada a consensuar –aunque pueda parecerle conveniente hacerlo
en algunos casos– y que mantiene su capacidad para adoptar unilateralmente una resolución si no se encuentra una de mutuo acuerdo que le parezca ajustada a Derecho o a los intereses generales.
Elementos y características
El examen del acto administrativo se facilita si se distingue en el mismo sus elementos subjetivos, objetivos y formales. Puede también prescindirse de los elementos subjetivos en la medida en que los mismos vienen determinados por el ordenamiento (órgano competente, potestad que ejercita, etc.) y, por tanto, pueden ser reconducidos sin dificultad a los elementos objetivos del acto administrativo. Mantendremos sin embargo la distinción tradicional – elementos subjetivos, objetivos y formales– para visualizar mejor todos estos
elementos.
Elementos subjetivos de los actos administrativos
En la perspectiva subjetiva del acto, los elementos a tomar en cuenta tienen que ver con el órgano que lo dicta, con su competencia y con las potestades en virtud de las cuales dicta el acto.
Desde el punto de vista del destinatario del acto se trata de ver si el mismo es el interesado que ha iniciado el procedimiento, si están todos los interesados, etc.
Los aspectos subjetivos más relevantes tienen que ver con las cuestiones relativas a la competencia del órgano que lo dicta; también a los supuestos en que el acto se dicta por delegación, avocación, suplencia o sustitución.
Desde el punto de vista de la competencia hay que verificar si el órgano que dicta el acto tiene la competencia en todas sus manifestaciones: competencia jerárquica, material y territorial, con efectos diferentes, como se verá en la lección siguiente, en los casos de que el órgano carezca de la competencia necesaria.
Elementos objetivos del acto administrativo
El elemento objetivo relevante radica en el contenido del acto. Su contenido nos lleva a analizar, si el mismo se ajusta al ordenamiento desde el punto de vista de la decisión que se adopta.
Particular importancia tiene, al examinar el contenido del acto administrativo, la distinción entre lo que puede ser el contenido principal del acto y las cláusulas o determinaciones accesorias que en el mismo pueden contenerse.
Los elementos formales de los actos administrativos
Dentro de los elementos formales podemos tomar en cuenta las cuestiones de procedimiento, las cuestiones de tiempo, las cuestiones relativas al modo de producción del acto.
En la perspectiva formal, que es la que ahora se contempla, se trata de ver si, en efecto, el acto está motivado. Otra cosa será –y eso pertenece al análisis del fondo– si esa motivación es suficiente o es conforme con el ordenamiento jurídico.
La forma normal de producción de los actos es por escrito como dice al. Ello no quita para que puedan producirse los actos de otra forma. Cuando se puedan producir de forma verbal la constancia escrito se
efectuará por el titular del órgano inferior.
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