Concepto
La Administración Pública de España es el aparato de gobierno y gestión de los intereses públicos españoles
La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho.
La estructura de la Administración Pública revela una auténtica pluralidad de administraciones con personalidad jurídica propia que no sólo incluye las Administraciones territoriales (Administración General del Estado, administraciones autonómicas y entidades locales); sino también las llamadas Administraciones instrumentales (Organismos públicos) y las Administraciones corporativas (Colegios profesionales, Cámaras de Comercio, etc).
Las Administraciones públicas, en su tarea de satisfacer el interés general, son titulares de una serie de potestades exorbitantes respecto a las personas jurídicas de naturaleza privada. Como contrapeso a tales potestades exorbitantes, las Administraciones están sometidas a un conjunto de límites y garantías propios del Estado de Derecho (sometimiento al Derecho, control judicial, garantías patrimoniales, etc).
Cada una de las administraciones está dotada de un conjunto de recursos económicos cuya gestión estará sometida al régimen presupuestario, económico-financiero, de contabilidad, intervención y de control financiero que establezca la norma correspondiente.
Cada Administración también cuenta con sus propios recursos humanos cuya regulación común se encuentra en el Estatuto Básico del Empleado Público.
Regulación básica
La regulación básica de las Administraciones Públicas tiene como eje principal la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
No obstante, existen otras normas básicas que afectan a todas las Administraciones Públicas, como pueda ser la Ley 33/2003, de Patrimonio de las Administraciones Públicas; la Ley 38/2003, General de Subvenciones; la Ley 7/2007, del Estatuto Básico del Empleado Público; y la Ley 30/2007, de Contratos del Sector Público, entre otras.
Regulación de desarrollo
En el ámbito estatal, destacan la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE); y la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LGob).
En el ámbito autonómico, las Administraciones de las Comunidades Autónomas están sometidas a sus respectivas leyes autonómicas, en desarrollo de la regulación básica estatal antes mencionada.
En el ámbito local se produce una doble articulación de normas básicas estatales y autonómicas, sobre la que las entidades locales pueden desarrollar normativa de carácter reglamentario (ordenanzas, reglamentos orgánicos). Así pues, las entidades locales, carentes de potestad legislativa (que no reglamentaria) están igualmente sometidas a la Ley 7/1985 del 2 de Abril, de Bases de Régimen Local, y a la legislación autonómica que les sea de aplicación por su situación geográfica.
Organización
El entramado de Administraciones tiene un carácter descentralizado, heredado del modelo estatal que describe la Constitución de 1978. No existe, pues, un criterio de jerarquía que sitúe a unas sobre otras, sino que la distribución se realiza por vía competencial. La potestad administrativa se perfila en función de quién sea competente según las normas atributiva, tanto de nivel legal como constitucional.
Pese a la confusión a la que puede llevar el término, por Administración Pública se entiende el conjunto de Administraciones Públicas existentes, de manera que en realidad no existe una sola Administración Pública, sino una pluralidad de ellas que integran la estructura administrativa del Estado. En la España de finales del siglo XX, el número de Administraciones Públicas ronda las diez mil.
Cada una de las Administraciones públicas operan como personas jurídicas diferenciadas. No obstante, existe polémica en la doctrina sobre si directamente son persona jurídica, o más bien operan como tales.
Administraciones territoriales
Las Administraciones, en función del territorio sobre el que sean competentes, se clasifican en tres niveles. En primer lugar, está la Administración General del Estado, cuyas competencias se extienden por todo el territorio español. El segundo nivel está compuesto por las distintas Administraciones autonómicas. Sus competencias abarcan el territorio de la correspondiente Comunidad Autónoma. Finalmente, las Administraciones locales desarrollan sus competencias sobre el término municipal o provincial correspondiente, dependiendo de si se trata de un Municipio o de una Provincia.
Debe entenderse que los tres niveles se diferencian por ser jurídicamente diferentes, en la medida en cada uno de ellos posee personalidad jurídica propia. Es lo que se conoce como ente público, frente a la estructura interna de los mismo, los denominados órganos, considerados como cada una de las unidad funcionales del ente público.
Entendido esto, dogmáticamente se hace una división entre órganos centrales y periféricos, en función de su competencia sobre la totalidad del territorio de la administración a la que pertenecen, o bien sobre sólo una fracción de éste. No ha de confundirse el concepto de administración central con el de Administración General, ni tampoco la administración periférica con la Comunidad Autónoma o las entidades locales. Todos ellos tienen órganos centrales y suelen tener órganos periféricos
Órganos de Cooperación
Los órganos de cooperación de composición bilateral y de ámbito general que reúnan a miembros del Gobierno, en representación de la Administración General del Estado, y a miembros del Consejo de Gobierno, en representación de la Administración de la respectiva Comunidad Autónoma, se denominan Comisiones Bilaterales de Cooperación.
Los órganos de cooperación de composición multilateral y de ámbito sectorial que reúnen a miembros del Gobierno, en representación de la Administración General del Estado, y a miembros de los Consejos de Gobierno, en representación de las Administraciones de las Comunidades Autónomas, se denominan Conferencias Sectoriales.
Administraciones instrumentales o institucionales
Junto con los tres niveles administrativos territoriales, existe un abundantísimo y heterogéneo grupo de Administraciones con carácter puramente instrumental o institucional, dependiente de una administración matriz. El carácter plural de las Administraciones territoriales permite que éstas puedan ser creadas con personalidad jurídica administrativa propia, diferente de la administración matriz, para el ejercicio de unas determinadas competencias. A diferencia de la Administración matriz o creadora, que tiene carácter político, la Administración instrumental o institucional posee un fuerte caráter burocrático.
Patrimonio
El patrimonio de la Administración tiene su regulación esencial en el artículo 132 de la Constitución, así como en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP). Los bienes y derechos de dichas Administraciones pueden clasificarse, acorde al artículo 4 LPAP, en bienes de dominio público (o demaniales) y bienes de dominio privado (o patrimoniales). No se considera patrimonio de la Administración el dinero, los valores, los créditos y los demás recursos financieros de su hacienda ni, en el caso de las entidades públicas empresariales y entidades análogas dependientes de las comunidades autónomas o corporaciones locales, los recursos que constituyen su tesorería.
Bienes demaniales
Los bienes demaniales o de dominio público son aquellos que siendo de titularidad pública, están afectos a un uso general o al servicio público. También se consideran bienes de dominio público las dependencias y oficinas de los órganos del Estado, así como la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental.3
El régimen jurídico de los bienes de dominio público será el dispuesto por las leyes especiales que les sean de aplicación. En su defecto, se regirán por la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas, y finalmente, por las normas de Derecho administrativo general. El régimen supletorio último, en caso de ausencia regulatoria en las normas antes mencionadas, será el del Derecho privado.
Bienes patrimoniales
Bienes patrimoniales o de dominio privado son todos aquellos bienes de titularidad estatal que no estén comprendidos dentro de la categoría de bienes demaniales. Junto a esta definición por eliminación, la LPAP dice que serán patrimoniales, en todo caso, los derechos de arrendamiento, los valores y títulos representativos de acciones y participaciones en el capital de sociedades mercantiles o de obligaciones emitidas por éstas, así como contratos de futuros y opciones cuyo activo subyacente esté constituido por acciones o participaciones en entidades mercantiles, los derechos de propiedad incorporal, y los derechos de cualquier naturaleza que se deriven de la titularidad de los bienes y derechos patrimoniales.5
El régimen jurídico que regula la adquisición, enajenación, defensa y administración de estos bienes será el dispuesto en la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP), así como las normas que la desarrollen y complementen. En su defecto, los actos y procedimientos relativos a estos bienes se regirán por el Derecho administrativo común, siendo de aplicación el Derecho privado para todo lo demás.
Bienes comunales
Los bienes comunales están adscritos a un uso y aprovechamiento general por parte de los vecinos de un determinado municipio. El Ayuntamiento y los vecinos son cotitulares del bien, teniendo derecho al uso y disfrute vecinal directo y simultáneo, siempre que éste sea posible. Si no es el caso, las ordenanzas locales y la costumbre determinarán el régimen de uso y aprovechamiento del bien comunal.
Los bienes comunales son inembargables, inalienables e imprescriptibles, al igual que los bienes demaniales. Su régimen jurídico plantea especiales dificultades para conseguir desafectarlos y tratarlos como cualquier otro bien patrimonial sin las tres características mencionadas. Para una desafectación efectiva, el bien no tiene que haber sido objeto de aprovechamiento comunal durante los últimos 10 años. Se tendrá que realizar un trámite de información pública a los vecino, comprendido dentro de la apertura del expediente administrativo de desafectación, que habrá de ser aprobado por la mayoría absoluta del pleno municipal. Además, la Comunidad Autónoma correspondiente deberá autorizar la desafectación, y en todo caso, priorizar el disfrute de los vecinos una vez que el bien haya sido desafectado.7
Montes vecinales en mano común
Artículo principal: Monte vecinal en mano común.
Los montes vecinales en mano común son una categoría especial de propiedad, cuya titularidad y aprovechamiento corresponde a los que en cada momento sean vecinos de un determinado lugar (sin que intervenga el Ayuntamiento). La gestión y ordenación también será llevada a cabo por estos a través de asambleas vecinales.
Patrimonio Nacional
El Patrimonio Nacional está constituido por bienes y derechos reservados para el uso y disfrute de los miembros de la Casa Real. Tienen un marcado carácter demanial, y una intensa protección que les hace más inalienables que los bienes demaniales comunes.
No se contempla ningún supuesto en que los bienes y derechos del Patrimonio Nacional puedan ser desligados de su carácter demanial para ser convertidos en bienes patrimoniales (de Derecho privado) y posteriormente enajenados [cita requerida].
Empleo público
El empleo público comprende todos los supuestos en que la Administración hace uso de personas físicas para que, a cambio de una remuneración, trabajen por cuenta del órgano o ente al que estén adscritos. La normativa básica se encuentra en la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público. Se regulan cuatro clases generales de empleados públicos: funcionarios de carrera, funcionarios interinos, personal laboral y personal eventual.
Funcionario de carrera
La columna vertebral del empleo público descansa sobre los funcionarios de carrera, personas vinculadas laboralmente a la Administración por una relación estatutaria. Su acceso a la función pública se realiza mediante oposición o concurso-oposición, y su separación está limitada a determinados supuestos contemplados en la legislación.
Funcionario interino
Los funcionarios interinos gozan, al igual que los funcionarios de carrera, de una vinculación estatutaria con la Administración. Su acceso y separación de la función pública también sigue las mismas pautas, diferenciándose del funcionario de carrera en el carácter provisional del interino, frente a la pretendida estabilidad de aquel.
Personal laboral
La incorporación masiva de personal laboral al servicio de la Administración Pública es un fenómeno relativamente reciente. Su relación con la Administración no es estatutaria, como la de los funcionarios, sino contractual. Su régimen jurídico viene regulado por las normas de Derecho administrativo, algo que no obsta para que supletoriamente se aplique el régimen común del Derecho laboral. En su contratación y despido han de seguir respetándose los principios de igualdad, publicidad, mérito y capacidad.
El esquema constitucional del empleo público pretende una mayoría de personal funcionario sobre personal laboral, que tendrá vedada la incorporación a puestos que supongan "el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones Públicas".
En este sentido, el Tribunal Constitucional ha señalado que la posibilidad de utilizar personal laboral ha de estar condicionada a una mención expresa en la ley de los puestos que pueden desempeñar.
Personal eventual
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